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賈康:減稅降負需協調推進稅制改革

2019-05-28 13:44:00 | 來源:英大金融雜志 | 作者:

  根據2019年全國兩會政府工作報告明確宣布的減稅降負年度安排,今年減稅和降負總合達到的規模明顯超出去年1.1萬億元的安排,上升為2萬億元。這樣一個前所未有的減稅降負年度力度,體現了積極財政政策“加力增效、更加積極”的中央指導方針在政府年度工作中的貫徹落實。這樣的減稅降負,在回應企業和納稅人的訴求、應對由于外部沖擊因素帶來的經濟下行壓力、化解不確定性和穩定市場預期等等方面,都將產生十分積極的效應。

  與此同時,按照中國特色社會主義市場經濟目標模式來打造現代市場經濟體系的客觀要求,深化稅制改革是一個無法回避的重大現實問題。

  減稅降負的內在邏輯

  中國在深化供給側結構性改革過程中,需要掌握回應市場主體和納稅人訴求、努力做好減稅降負工作的內在邏輯。對此,應特別強調如下四個層次的基本認識。

  第一,認識減稅降負問題,其邏輯起點是:客觀地看,不能沒有稅。從很古老的時候就流傳一句諺語式的話:只有死亡和稅收無可逃避。因為人類社會進入國家形態后,一個基本現實,就是各個國家各級政府需要以規范化的稅收為主要的收入形式,取得公共資源來支持它們履行政府應履行的職能。所謂無政府主義只是一種空想,假如沒有政府,那么人們本性中所存在的“叢林法則”會生出一大堆“黑社會”,使社會成員更不可預測會是什么樣的負擔將落在他們的頭上。既然政府的存在和政府的稅收不可避免,那么接下來就要特別認識這種稅收如何才能夠達到理論上所說的優化狀態。除了稅收的結構要合理之外,還要尋找所謂“最優稅率”。雖然實際生活中從來沒有人能夠很清楚地說出最優稅率的具體量值,但是這樣一個動態尋求最優稅率的過程是必須肯定的。在稅收法定的路徑上,尋找最優稅率,實際生活中要克服的一個“不對稱性”問題,我們必須承認,政府管理部門在有“稅收任務指標”層層下達的情況下,一線的工作人員由于完成任務體現為部門政績和個人工作成績,往往會傾向于把稅收多收一些,這樣顯得工作成效好,部門面上光彩,運行結果達標輕松。所以工作一線易發生的實際偏向是運用實權和彈性空間多收稅,甚至在某些情況下出現俗稱“刮地皮”的現象。因而在減稅降負方向上要做的努力,也應包括矯正這種偏差,使實際生活中的稅率、稅負,盡可能地趨向于依法征收、依法減免的優化狀態。

  第二,說到當下,世人矚目的美國減稅和中國的減稅降負取向是高度一致的。但是美國的稅制和其各級政府收費情況,卻與中國大相徑庭,中國的減稅不能簡單照貓畫虎。美國是以直接稅為主的減稅,中國如果簡單模仿,那就成為所謂東施效顰、邯鄲學步了。中國的減稅一定需要在現在構成最主要收入來源的間接稅第一大稅—增值稅上作文章,加大減稅力度。而且中國的減稅和降低稅外負擔,一定要特別注重放在一起來安排,把握好相關的“全景圖”。

  第三,中國在對減稅已做了多年努力之后,應該進一步抓住可能減稅的空間,配合稅制改革,繼續優化減稅的效果和安排。但是要特別注意:中國的企業稅外負擔,從五險一金到幾百種有各級政府文件依據的收費,仍然是在世界各個經濟體比較之下,相當特殊的一種負擔狀態。我們必須在五險一金的降低——特別是其中最有分量的基本養老金繳費標準降低這個方面,抓住當下的時機,按照國務院的明確要求,自5月1日開始,使企業可以降低到基本養老16%的繳費水平。同時要注意相關配套改革,使基本養老金在本區域入不敷出的那些地方,能夠得到更有效的中央調劑金的支持和幫助,而且特別是要積極考慮在各地基本養老繳費由稅務機關統管之后,把已經要求了兩個五年計劃時間段之久的基本養老金統籌提高到全社會層級這一改革任務加以落實,這將明顯提高基本養老基金“蓄水池”的互濟功能,從而更有效地降低養老金繳費標準,減輕企業和職工負擔,把一大批過去無能力按規定標準繳納基本養老金的企業和已入不敷出的地區解脫出來。

  第四,除了稅收、稅外五險一金、各種行政性收費之外,對企業還必須考慮其他一些實際的隱性負擔和與制度成本相關的負擔如何降低。比如使管理部門對企業的審批事項能夠加快完成而降低企業的時間成本,企業在融資、物流等方面感受到的困難和實際負擔需在配套改革中有效地降低,這些都是非常現實的問題。凡是企業可以通過自身努力在競爭中得到降低的成本,政府都沒有必要操心去解決怎么降低,政府的職責所在,一定是要通過改革,把制度成本概念之下的各種企業的顯性和隱性負擔有效地降低。

  深化稅制改革

  我國的流轉稅,除了在營改增以后降低增值稅稅負和優化改進實施細則之外,還有另一個非常重要的消費稅,需要積極做好深化改革的方案,研究和擇機推出具體改革措施。消費稅從我國分稅制體制建立之初到如今,一直是中央稅,而現在的考慮是需要把原于生產環節征收的消費稅中可以推到后面消費環節征收的部分,轉為交給地方,作為地方的稅收來源,以此來彌補營改增之后地方沒有大宗穩定收入來源的缺憾,這成為積極構建地方稅體系必須考慮的重要改革任務。當然還有對消費稅內部各種稅目與稅率優化上必須做出的改革。

  在地方稅體系中,還有一個非常重要的稅種——資源稅。在前些年的改革中,資源稅已推出了以原油、天然氣和煤炭為重點的從量征收變為從價征收的機制改進,在覆蓋面上也特別注重盡量把各種金屬礦和非金屬礦都納入資源稅改革范圍。而且,近些年又有了在河北開展的水資源稅改革試點,其后又擴大了試點范圍。作為地方稅體系中的一大支柱,資源稅的改革還需要進一步深化和優化。

  在已經實施的“費改稅”式負擔平移的環境稅運行一個時期之后,我們還要積極總結環境稅的管理經驗,把環境稅的運行機制進一步細化,并和其他相關舉措配套考慮,更好發揮環境稅收促進自然資源合理開發、集約利用的作用。

  中國另外一項非常重要的深化稅制改革任務,就是黨中央十八屆三中全會明確提出的“逐漸提高直接稅比重”,以優化我國的收入分配和再分配,促進社會和諧與現代化發展進程。怎樣落到具體的實施方案上面?我們面臨一系列挑戰和艱巨任務。直接稅里的個人所得稅改革,在2018年終于邁出較大步伐,在個稅修法之后,要肯定其在“綜合與分類相結合”方面終于起步,并在專項扣除概念之下,有了非常好的有關社會成員子女教育、贍養老人、住房支出等方面的專項扣除新規定。在滿足社會訴求,把起征點提高到5000元之后,中國個人所得稅的實際征收覆蓋面有了比較大的收縮,有關部門宣布有8400萬人左右從原來要交納個人所得稅的情況,變為落到起征點之下不必交納。當然隨著居民收入水平提高,未來又會有越來越多的人重新回到起征點之上。同時,此次修法后對超額累進稅率覆蓋下的高收入的稅收調節保持了較大力度。我國個人所得稅的一些具體設計還有待優化,比如這一輪只有對勞動收入的綜合征收,而完全沒有對非勞動收入的綜合征收,同時最高邊際稅率仍然是45%,于是使一些專家型人員四種勞動收入合在一起后實際征收稅率水平會明顯高于原來水平,客觀上形成了對勞動收入的一定稅收歧視。對此亟須加以跟蹤研究,必要的優化調節應以實施細則的方式及時推出。未來應該考慮在下一輪個稅改革中把綜合征收的覆蓋面擴大到一部分非勞動收入,并積極考慮把最高邊際稅率往下調整。

  另外的一項重要的直接稅制度建設,就是已熱議多年的房地產稅,中央要求“加快立法并適時推進改革”。現在個稅的立法已經納入本屆全國人大的立法規劃。我們各類社會成員,需要在立法啟動之后,積極參與立法過程,充分表達各自的意見建議,理性地闡述自己主張與意見建議的依據,大家一起尋求關于這個稅收建立初始制度框架時的最大公約數。房地產稅有多種正面效應,大方向是勢在必行,但在設計具體改革方案的時候,一定要有足夠的耐心和充分的公眾參與,使這個稅收能夠較好適應中國國情和現階段的一系列特定條件約束,在建立框架之后,可以在未來動態地加以逐步細化和改進。

  總之,我國減稅降負和協調配套的稅制改革,其實不僅是減輕納稅人負擔一個維度的問題,需要更多考慮稅制結構優化,以及在不同納稅人負擔有升有降概念之下,直接稅逐漸提高比重方面怎樣形成合理的改革方案。這是我們走向現代稅制、建設現代社會所必須經受的歷史性考驗準的過程,是中國融入世界、擁抱世界的過程。

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