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從總體稅制改革角度認識資源稅改革

2016-06-30 09:33:00 | 來源:中國稅務報 | 作者:白景明

    從7月1日起,我國將全面實施資源稅從價計征改革。本期《財稅理論專刊》邀請專家學者和基層稅務人員,詮釋改革意義,分析改革效應,提出改革建議。
    在環境保護稅尚處研討立法背景下,推出資源稅改革顯然是讓資源稅改革發揮綠色稅制體系完善突破口作用。如果消費稅擴大征收范圍能與資源稅互動,那么綠色發展效應會更加突出。
    黨的十八屆三中全會把資源稅列為深化稅制改革的六大稅種之一。為此,2014年9月,國務院常務會議對資源稅暫行條例進行修訂,將油氣資源稅的計征辦法由從量定額計征改為從價定率計征,稅率為5%~10%。2014年10月,財政部、國家稅務總局等部門連續發布《關于實施煤炭資源稅改革的通知》(財稅〔2014〕72號)等三個文件,在全國范圍內將煤炭資源稅也由從量計征改為從價計征,油氣資源稅稅率由5%提高至6%,并全面清理相關收費基金。
    2016年5月,財政部、國家稅務總局發布《關于全面推進資源稅改革的通知》(財稅〔2016〕53號),決定自7月1日起施行。《通知》明確了資源稅改革的主要內容:一是擴大資源稅征收范圍,在河北開展水資源改革試點工作,逐步將其他自然資源納入征稅范圍;二是實施礦產資源稅從價計征改革,對《資源稅稅目稅率幅度表》中列舉名稱的21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實行從價計征;三是全面清理涉及礦產資源的收費基金;四是由省級人民政府合理確定資源稅具體適用稅率;五是加強礦產資源稅收優惠政策管理,提高資源綜合利用效率,對符合條件的采用充填開采方式采出的礦產資源,資源稅減征50%;對符合條件的衰竭期礦山開采的礦產資源,資源稅減征30%,對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品,由省級人民政府根據實際情況確定是否減稅或免稅;六是收入分配體制及經費保障,納入改革的礦產資源稅收入全部為地方財政收入,水資源稅收入仍按水資源費中央與地方1∶9的分成比例分享,河北省在繳納南水北調工程基金期間,水資源稅收入全部留給該省。同時,財政部、國家稅務總局和水利部共同印發了《水資源稅改革試點暫行辦法》的通知(財稅〔2016〕55號),指導河北省開展水資源稅改革試點工作。
    可見,資源稅改革力度大、范圍廣、程度深、要求高。然而需要注意的是,一個國家的稅制是諸多稅種稅制的綜合體。所以,如此重大的資源稅改革不可能不對總體稅制改革產生影響。總體看,在本輪稅制改革進程中,資源稅改革具有突前性,分量重過1994年稅改中資源稅改革。具體分析,資源稅改革對總體稅制改革有兩點牽動效應。
    首先,資源稅改革是完善綠色稅制的突破口。從1994年改革稅制起,我國就已嘗試建立綠色稅制。當時擴大了資源稅征收范圍,把所有金屬礦產品和非金屬礦產品以及鹽稅納入了征收范圍。同時對內外資企業和個體經營者一律征收資源稅。此外,推出了消費稅。2000年之后,我國在推進稅制改革過程中,尤為注重發揮各稅種的綠色發展功能。這在車船稅法的修改、車購稅政策調整、消費稅改革和增值稅改革等方面都有所體現。然而我國的綠色稅制有一個突出問題,即:稅制體系中節能環保特定目的稅種功能弱化。目前我國正在推動系統性稅制改革。相比過去,本輪改革的一大亮點就是完善綠色稅制,進而加大總體稅制的綠色化程度。資源稅和環境稅被列為六大重點稅種改革。在環境稅尚處研討立法背景下,推出資源稅改革顯然是讓資源稅改革發揮綠色稅制體系完善突破口作用。具體表現將有三點:一是直接提高綠色稅收占稅收總額的比重;二是牽動其他節能環保稅種改革加快進度;三是強化總體稅制的資源利用和環境保護功能。
    其次,消費稅改革和資源稅改革協調推進。資源稅和消費稅兩者都有促進綠色發展功能,但切入點不一樣。資源稅是對生產經營主體的資源開采利用行為課稅,直接效應是把這些主體的負外部性內化為經濟負擔,進而約束資源耗費。消費稅是對部分商品消費行為課稅進而控制污染或抑制奢侈性消費。從稅基角度看,兩者都屬流轉稅。由于所有消費稅應稅商品的生產都要耗費資源,資源稅和消費稅就有了上下游關系。目前我國全面啟動了資源稅改革,實際上也就是增加了消費稅應稅商品生產的資源耗費成本。這對如何調整消費稅稅率應說影響較大。因為:約束資源耗費稅負和控制污染稅負兩者要相互平衡,兩者同步抬高企業難以承受。資源稅改革本質上會使資源耗費稅負隨物價上升而上升,商品流轉時會向下轉嫁稅負。這實際上是對消費稅稅率提高空間的壓縮。所以,改革消費稅時不應單純考慮通過提高稅率來實現綠色發展目標。進一步說,在資源稅已經改為從價計征的條件下,消費稅改革的著力點更應放在課稅環節后移上。在選擇后移環節時,至為重要的是考慮稅收征管可行性。當我們完成了消費稅環節后移時,也就真正把資源開發和資源消費兩者的稅收約束連成了線。如果消費稅擴大征收范圍能與資源稅互動,那么,這條線的綠色發展效應就更加突出。效應就更加突出。

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