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五方面發力破解財政收支矛盾

2019-11-13 14:11:00 | 來源:經濟參考報 | 作者:閆坤 于樹一

    我國經濟實現

  結構優化和質量提升

  黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),其中提出的“持續推動擁有近十四億人口大國進步和發展”,可以作為過去和未來中國特色社會主義制度和國家治理體系的基本出發點和立足點,要實現這樣的目標和要求,就需要將可持續發展放在突出重要的位置。在經濟運行層面,就不僅僅要關注經濟總量和速度,更要關注經濟結構,進而關注經濟結構決定的經濟發展質量。從現實來看,盡管前三季度經濟總量受到的下行壓力不斷加大,但經濟結構的持續優化推動經濟發展質量改善,堅定了中國經濟可持續發展的信心。

  經濟增速全球領先,經濟結構進一步改善,經濟發展質量有所提升。首先,產業結構進一步優化。前三季度,第三產業的比重、增長速度、對經濟的貢獻都是最高的,其增速高于GDP增速1個百分點,并且仍處于上升趨勢,既是我國經濟穩增長的“穩定器”,也是我國經濟可持續發展的主力;其次,產業內部結構進一步優化。農業種植結構得到優化。工業結構得到進一步轉型升級。服務業在擴張中兼顧結構調整;再次,地區經濟發展結構進一步優化。隨著我國重大區域戰略的穩步推進,地區經濟發展的均衡度逐漸改善,區域間協調聯動發展的新格局正在形成。

  供給側結構性改革繼續深化,供給質量穩步提升。前三季度,我國供給側結構性改革繼續深化,在去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板方面均有較為顯著的成效。除此之外,在貨幣供給、勞動力供給和企業發展方面也取得了較好成績。

  在貨幣供給方面,一是在降低存款準備金率、公開市場操作等貨幣政策支持下,在金融服務能力和銀行資金運用能力增強的推動下,在實體經濟資金需求旺盛的拉動下,我國貨幣供應量大幅回升。二是社會融資規模大幅擴大,其中,對實體經濟發放的人民幣貸款增加13.9萬億元,同比多增1.1萬億元,重點投向基礎設施、制造業以及民營、小微企業。三是央行改革完善貸款市場報價利率(LPR)形成機制,推動市場實際利率降低,進而推動融資成本實質性降低,使得保障經濟可持續發展的重點領域與薄弱環節得到金融有效支持。四是貸款結構進一步優化,截至9月末,普惠小微貸款和民營企業貸款余額同比分別增長23.3%和6.9%;制造業中長期貸款余額同比增長11.3%,其中高技術制造業中長期貸款余額同比增長41.2%.與此同時,房地產貸款和房地產開發貸款增速均連續14個月回落,所占比重也較去年全年下降,說明貸款結構趨于合理,脫實向虛的情況得到緩解。

  在勞動力供給方面,前三季度我國就業形勢良好,全國城鎮新增就業1097萬人,已基本完成全年就業目標。就業形勢良好的直接原因是需求增加,尤其是服務業發展迅速,對勞動力的需求較大,對就業的貢獻較高,同時,不斷涌現的新業態形成對勞動力的新增需求,吸納就業的能力較強。

  在企業發展方面,我國有營商環境改善、財政金融支持、產權保護等多管齊下的政策支持,對于緩解我國實體經濟困難有重要意義。在世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》中,我國營商環境的全球排名大幅升至第31位,保護中小投資者指標升至第28位,說明我國營商環境正在大幅改善,并且在促進中小企業和民營企業發展方面所做出的努力見到了成效,成為我國經濟可持續發展的重要保證。

  需求結構持續優化,與供給雙向發力拉動經濟高質量發展。前三季度,在我國經濟發展轉向更多依靠內需的基礎上,內需結構也實現優化,從更多依靠投資轉向更多依靠消費,為總需求結構更加穩固提供了重要保障。除此之外,投資結構和消費結構也均處于不斷優化的進程中。

  五方面發力

  促進財政可持續

  在經濟領域,財政可持續發展是經濟可持續發展的根本保障。2019年前三季度,我國財政運行情況并不樂觀,體現在財政收支對比上,收入規模和增速均顯著弱于支出,收入壓力和支出剛性的矛盾加大。

  前三季度,我國一般公共預算收入和政府性基金預算收入增速分別較去年回落5.4和20.3個百分點,一般公共預算支出和政府性基金預算支出增速分別較去年上升1.9個百分點和回落12.1個百分點,但政府性基金預算支出以24.2%的速度較快增長。

  當前我國面臨的財政可持續問題在于財政運行層面,收支矛盾突出。從長遠來看,減稅降費無疑能夠形成經濟可持續發展和財政可持續發展的良性循環,但在當前形勢下,財政運行面臨著主客觀兩方面的減收壓力,并且減收壓力與支出壓力疊加在一起,短期內財政的統籌平衡能力受到極大考驗。為此,需要關注影響財政可持續的一系列因素,包括可持續發展的財政收入的征管能力、稅制體系、財政支出效率、政府債務、土地財政以及經濟發展,進而有針對性地、循序漸進地采取措施,從根本上促進財政可持續。

  第一,提升財政收入的征管能力和深化稅制改革。

  財稅部門征集和管理財政收入的能力是財政可持續的重要支撐。在數字經濟高速發展和國際稅源競爭壓力不斷加大的今天,稅收征管能力還意味著宏觀數據的挖掘能力和營商環境的優化,即通過稅收征管挖掘微觀主體與宏觀經濟的基本數據,通過簡化征管程序減輕納稅人負擔,以便更好地服務經濟發展,形成財政收入增長與經濟增長的良性循環。此外,還需要建構可持續發展的稅制體系,分析影響稅收收入的因素,預測主要稅種收入的增長情況,闡釋重大稅制改革對財政可持續帶來的影響。

  第二,提升財政支出效率。

  要實現財政可持續發展,除了有穩定、持續的財政收入來源,還需要讓有限的財政資金更為有效和更大范圍地發揮作用,這就需要提升財政支出效率。財政支出是公共服務供給的基礎,從公共服務的領域來看,社會保障、生態環境保護、基礎設施建設、科技創新發展等領域是影響財政可持續的重中之重。

  首先,重視人口老齡化對財政可持續的影響。主要是體現在勞動力的減少和社會保障人口增多兩個方面,勞動力供給下降必然會影響到經濟增長和財政收入增長,社會保障人口增多必然會加大對公共醫療和養老服務需求,對財政支出產生較大壓力。這就需要保證社會保險體系的可持續發展,在逐漸還清歷史欠賬的基礎上,精準測算養老保險和醫療保險的收支缺口,關注社會保險體系的區域差異,降低社保費率對財政可持續的短期和長期影響。

  其次,重視基礎設施建設對財政可持續的影響。基礎設施建設需要的財政資金規模巨大,更需要財政支出效率的提升,這就需要高效的并且可持續的政府性投融資制度予以支撐。在這方面,政府與市場明確分工、清晰政府投資邊界非常重要,在此基礎上,需要準確測算國家對基礎設施建設的投資需求,并選擇高效的投融資模式,以保障政府投融資的可持續發展。目前,我國基礎設施建設的重點在地方,由于地方政府在債務管理體制改革之后,涌現了大量地方政府融資平臺,成為影響財政可持續的重大社會關切問題,化解平臺存量債務、優化平臺投融資模式、推動相關配套改革是探討政府投融資制度可持續的重點。

  最后,重視科技創新發展對財政可持續的影響。科學技術是第一生產力,能夠帶動產業的創新與發展,帶動全要素生產率的提高,進而形成發展合力,推動整個經濟的發展與繁榮,進而帶來財政收入的增加。但是,在推動科技轉化為生產力的過程中,會產生大量的資金需求,尤其是基礎研究耗時長、投資規模巨大,市場主體投資意愿和投資能力不足,高度依靠財政投入。同時,科技投入也存在著投入大、回報小或無回報的風險,這均會對財政可持續產生影響。

  第三,保障政府債務可持續發展。

  政府債務是早期財政可持續關注的主題,在相關體制機制的建立完善方面已經取得了較大進展,接下來需要重點關注各級政府全口徑債務可持續問題。近年來各地重點民生支出、社會公共事業發展的資金需求不斷增長,一般公共服務支出的剛性增長,加之征地成本升高和債務還本付息的壓力,地方政府隱性債務風險加速增長。為了實現政府全口徑債務可持續,需要運用科學的方法對政府全部債務進行估算,并建立全口徑債務可持續的標準,對我國各級政府全口徑債務是否可持續、可持續程度等問題做出判斷。對于地方政府全口徑債務可持續問題,需要在化解債務風險的角度,提出風險管控與進一步完善地方政府債務管理體制的政策建議。

  第四,關注和評估土地財政的可持續性。

  在地方政府債務管理體制改革之前,由于地方政府不能通過發債融資,地方主體稅種不健全,土地出讓收入成為地方財政的主體收入,也形成了“土地財政”這一特殊現象。如果在財政可持續的框架下判斷土地財政的可持續性,能夠得到一致的答案,即土地財政是不可持續的,源于土地資源的有限性。那么土地財政還能支撐地方財政發展多久呢?這就需要深入研究,包括以相應的指標來分析我國目前土地財政的總量和結構情況,基于現狀判斷和實證分析,對我國土地財政的可持續性進行衡量,并探討地方稅體系的建立健全等與土地財政相關的改革思路。

  第五,落腳到經濟發展。

  經濟發展是財政之源,解決財政問題,實現財政可持續最根本的辦法就是促進經濟發展。經濟增長的速度和經濟發展的質量直接關乎財政收入的規模和質量,同時經濟發展也要求財政支出在規模上的擴大和方向上的優化,為供給和需求雙向發力注入動能,最終再促進更高質量的經濟發展,這就在經濟可持續發展和財政可持續發展之間形成總量層面的良性循環。同時,二者之間還可以形成結構層面的良性循環。因為經濟結構決定稅源結構,直接影響財政收入的穩定性與可持續性,而從歷史經驗和國際經驗來看,稅制結構的調整也經常成為優化經濟結構的有力舉措,原因是財稅政策具有調整經濟結構的作用,可以通過政策工具的運用滿足經濟結構調整的需要,這樣,在經濟可持續發展和財政可持續發展之間便形成了結構層面的良性循環。

  除了上述對財政可持續產生重要影響的問題外,投資與消費、金融市場、居民收入差距等宏觀經濟問題也會間接對財政可持續產生影響。下一步,需要找到緩解財政可持續難題的突破口和薄弱環節,以點帶面,逐一攻克。我們認為,可以以治理財政收入低效運行為突破口,優先保障地方財政可持續運行。

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